在市场经济背景下，学界将农村基层政府定位为追求利益最大化的“企业”角色，但企业角色理论忽略了基层政府的“公益”角色属性在经济活动中的作用与意义。实际上，在政府体制、社会与市场环境的共同形塑下，农村基层政府扮演着远比“企业”更为复杂的“公益经营者”角色。本文通过案例研究发现，基层政府不仅受到市场和政府体制的激励而从事经营，而且受到政府体制和社会压力的约束，将经营作为应对压力的策略。这表明基层政府是因应不同环境而采取相应的行为策略，且具有多重目标取向，并非单一追求利益最大化。本文还发现，一些地区发生的社会冲突使基层政府遭遇“公益”与“经营”角色不相匹配的困境，但冲突发生不能归结于政府谋利，而是源于政府经营内生的权责失调。
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